Durante décadas, la salmonicultura chilena ha sido presentada como una de las principales historias de expansión productiva y exportadora del sur del país. Sin embargo, detrás del crecimiento de esta industria existe otra historia menos difundida: la construcción de un entramado de leyes, decretos, bonificaciones, franquicias tributarias, coberturas financieras y programas estatales que han contribuido a reducir costos, estimular inversiones y, en determinados momentos, disminuir el riesgo financiero de las empresas vinculadas al cultivo y procesamiento de salmones.
Esto no significa que toda la expansión de la salmonicultura haya sido financiada directamente por el Estado ni que todos los instrumentos hayan sido creados específicamente para las empresas salmoneras. Muchos corresponden a políticas generales para las zonas extremas, a las cuales las empresas del sector pueden acceder si cumplen sus requisitos. Por eso, es necesario diferenciar entre dinero efectivamente transferido a empresas salmoneras, beneficios tributarios utilizados por ellas y programas generales de fomento productivo.
La propia Tesorería General de la República distingue entre subsidios, subvenciones, bonos y franquicias, señalando que los subsidios pueden ser ayudas económicas directas o indirectas entregadas por el Estado mediante una norma legal.
Desde esta perspectiva, revisar la historia de la salmonicultura también implica preguntarse cuánto apoyo económico ha entregado el Estado a una actividad que opera sobre ecosistemas marinos australes y que, al mismo tiempo, ha generado controversias por sus impactos ambientales, sanitarios y sociales.
1975: el origen de uno de los principales mecanismos de apoyo
Uno de los antecedentes más antiguos se encuentra en el Decreto Ley N.º 889, de 1975, dictado durante la dictadura militar, que estableció un régimen especial de incentivos para diversas regiones extremas, incluyendo Aysén y Magallanes y la entonces provincia de Chiloé.
El decreto contempló, entre otros mecanismos, una bonificación a los empleadores sobre las remuneraciones imponibles de trabajadores de las zonas beneficiadas, además de incentivos a nuevas inversiones y reinversiones. Para la XI Región y Chiloé, el artículo 21 establecía una bonificación a los empleadores bajo condiciones similares a las establecidas para otras regiones extremas, mientras que el artículo 22 contemplaba bonificaciones para nuevas inversiones y reinversiones.
Este antecedente resulta fundamental porque muestra que el apoyo estatal a las actividades productivas de las zonas donde posteriormente se expandió fuertemente la salmonicultura es anterior al auge de la industria salmonera moderna.
Según una investigación de Fundación Terram basada en información de la Tesorería General de la República, estos mecanismos fueron prorrogados durante años y posteriormente reemplazados o consolidados mediante nuevas normas. La información disponible en TGR para el período 1975-1990 presenta importantes limitaciones, por lo que no existe una serie completa de montos entregados a empresas salmoneras durante esos primeros años.
Este punto es importante: la ausencia de datos completos no significa ausencia de subsidios.
1991-2002: más de $15 mil millones destinados a 24 salmoneras
Los registros disponibles permiten dimensionar parcialmente la magnitud del mecanismo.
De acuerdo con la información recopilada por Fundación Terram a partir de datos de la TGR, entre 1991 y 2002 el Estado entregó $258.670 millones mediante estos mecanismos de bonificación a la mano de obra a un universo de 38.210 personas jurídicas y naturales.
Dentro de las 200 entidades que concentraron $94.227 millones de ese total se encontraban 24 empresas salmoneras, que recibieron en conjunto $15.306 millones.
El dato es especialmente relevante porque coincide con el período en que la salmonicultura chilena comenzó a transformarse en una actividad exportadora de gran escala.
Por lo tanto, cuando se habla del desarrollo de la salmonicultura durante las décadas de 1990 y 2000, existe evidencia documental de que una parte de sus costos laborales fue cubierta mediante un instrumento fiscal destinado originalmente al desarrollo de las zonas extremas.
1999: Ley Austral y nuevos incentivos para Aysén y Magallanes
Otro hito fundamental fue la Ley N.º 19.606, de 1999, conocida como Ley Austral, que estableció incentivos para el desarrollo económico de Aysén, Magallanes y la provincia de Palena.
El mecanismo central es un crédito tributario contra el Impuesto de Primera Categoría para determinadas inversiones realizadas en esas zonas.
La legislación contempla inversiones en bienes físicos del activo inmovilizado, como construcciones, maquinarias y equipos, vinculados a la producción de bienes o prestación de servicios. Posteriormente, la Ley N.º 20.655, de 2013, extendió los plazos de estos incentivos, permitiendo recuperar determinados créditos hasta 2045.
No se trata de un depósito de dinero entregado directamente por Tesorería a una empresa. Es un beneficio tributario: la empresa puede utilizar un crédito para reducir el impuesto que debe pagar.
La relación con la salmonicultura está documentada por el propio Servicio de Impuestos Internos. En 2010, por ejemplo, el SII analizó una consulta relacionada con un proyecto de salmonicultura en Aysén que contemplaba la adquisición de un pontón para un centro de cultivo y su eventual utilización dentro de los beneficios de la Ley N.º 19.606.
También existen antecedentes empresariales. Estados financieros de compañías salmoneras han informado la utilización del crédito tributario de la Ley Austral. En un documento de Blumar, por ejemplo, se describe esta franquicia como un crédito que permite imputar contra el Impuesto de Primera Categoría un porcentaje de determinadas inversiones realizadas en las zonas contempladas por la ley.
1985 y 1999: Ley Navarino y la expansión del incentivo en Tierra del Fuego
Uno de los instrumentos más relevantes para entender el vínculo entre salmonicultura y recursos fiscales es la Ley N.º 18.392, de 1985, conocida como Ley Navarino.
La normativa creó un régimen especial para determinadas zonas de Magallanes, incorporando beneficios tributarios y aduaneros destinados a estimular la actividad económica.
Entre sus mecanismos se encuentra una bonificación equivalente al 20% del valor de determinadas ventas de bienes o servicios al resto del país, descontado el IVA, siempre que se cumplan los requisitos establecidos por la legislación. La Tesorería General de la República confirma actualmente este mecanismo y señala que, entre las condiciones de acceso, se encuentran la instalación física en el territorio beneficiado, la incorporación de al menos un 25% de mano de obra e insumos de la zona y el requisito de racional utilización de los recursos naturales.
En 1999, la Ley N.º 19.606 amplió los beneficios de la Ley Navarino a la totalidad de la Isla de Tierra del Fuego, generando nuevas condiciones para la instalación de actividades productivas en Magallanes. Estudios sobre la legislación económica de la región han identificado este cambio como un punto importante en la expansión de actividades vinculadas a la salmonicultura.
Nova Austral: un caso que permite dimensionar la magnitud
Uno de los ejemplos más significativos es el de Nova Austral.
Según información de la Tesorería General de la República analizada por Fundación Terram y publicada por CIPER, la empresa recibió $155.366 millones entre 2001 y febrero de 2024 mediante la bonificación de la Ley Navarino. El monto corresponde al beneficio establecido por este régimen y es independiente de otras franquicias tributarias y aduaneras asociadas a la misma ley.
Fundación Terram había informado previamente que Nova Austral recibió $146.791 millones entre 2001 y 2022 por este concepto, cifra que posteriormente aumentó al incorporarse los años siguientes hasta febrero de 2024.
Aquí es necesario hacer una precisión fundamental: $155.366 millones no significa que el Estado haya entregado esa cantidad mediante un cheque extraordinario a la empresa. Se trata de la bonificación asociada al régimen de Ley Navarino, calculada sobre las ventas que dieron derecho al beneficio.
La magnitud, sin embargo, permite visualizar el impacto fiscal potencial de este tipo de políticas.
2003: la bonificación a la mano de obra adquiere rango legal
En 2003 se promulgó la Ley N.º 19.853, que creó una bonificación a la contratación de mano de obra en determinadas regiones y provincias, incluyendo Aysén, Magallanes, Chiloé y Palena.
El beneficio consiste en una bonificación equivalente al 17% de determinadas remuneraciones imponibles, dentro del límite establecido por la ley y reajustado posteriormente.
Para Aysén y Magallanes, la normativa estableció además que la remuneración debía superar en un 20% el salario mínimo mensual para acceder al beneficio.
La legislación también estableció requisitos relacionados con las cotizaciones previsionales y sanciones para casos de fraude.
Con posterioridad, la Ley N.º 20.655, de 2013, modificó la Ley 19.853 y extendió la vigencia del beneficio hasta 2035. La versión vigente de la norma establece actualmente ese horizonte temporal.
Por lo tanto, este mecanismo continúa existiendo en 2026.
Más de $67 mil millones para empresas salmoneras
Los datos disponibles permiten cuantificar una parte importante de este apoyo.
Una investigación de Fundación Terram, basada en antecedentes obtenidos de la Tesorería General de la República mediante la Ley de Transparencia, determinó que 31 empresas salmoneras recibieron $67.093 millones en bonificaciones a la mano de obra entre 2004 y 2023, correspondientes a más de 2 millones de salarios bonificados.
La cifra equivale a aproximadamente 17% de las remuneraciones imponibles consideradas para el beneficio, de acuerdo con el mecanismo legal.
Entre las empresas identificadas aparecen grandes actores del sector. La información publicada por Terram, por ejemplo, registra montos acumulados para compañías como Cooke Aquaculture, Blumar, Camanchaca y Salmones Aysén.
Este antecedente contradice la idea de que el crecimiento de la salmonicultura se haya desarrollado exclusivamente mediante capital privado sin apoyo fiscal.
2008-2009: el Estado vuelve a intervenir frente a la crisis sanitaria y financiera
Uno de los capítulos más importantes ocurrió después de la crisis provocada por el virus ISA, que golpeó fuertemente a la salmonicultura chilena.
En 2008 y 2009, el Estado creó mediante CORFO un instrumento específico denominado “Cobertura a Préstamos de Largo Plazo para la Industria del Clúster del Salmón”.
La Resolución CORFO N.º 70, de 2009, ejecutó los acuerdos de Consejo N.º 2.533, de 2008, y N.º 2.539, de 2009, creando una cobertura o subsidio contingente destinado a respaldar operaciones de crédito otorgadas a empresas del clúster salmonero.
El objetivo era facilitar financiamiento de largo plazo para inversiones destinadas a mejorar las condiciones sanitarias y ambientales del cultivo, incluyendo plantas de recirculación, well boats cerrados, tratamiento de efluentes, movimiento de jaulas y concesiones, resiembra de smolts y limpieza sanitaria de centros de cultivo y pisciculturas.
CORFO registra para este instrumento un monto de $80.400 millones.
La documentación de CORFO sobre sus programas de garantía también registra la creación, en febrero de 2009, de un fondo de cobertura destinado al clúster del salmón por $80.400 millones.
Aquí aparece una diferencia importante: los $80.400 millones corresponden al fondo o capacidad de cobertura del instrumento, no necesariamente a dinero efectivamente pagado a empresas salmoneras.
La finalidad era que el Estado asumiera parte del riesgo de incumplimiento frente a los bancos, facilitando el acceso a financiamiento.
Una industria que también recibió apoyo financiero en medio de una crisis
La importancia de este mecanismo aumenta cuando se observa el contexto.
La historia de la Ley N.º 20.434, aprobada en 2010 en el contexto posterior a la crisis del virus ISA, registra el fuerte impacto que la enfermedad había provocado sobre la industria: entre marzo de 2007 y marzo de 2009, el número de centros de cultivo había disminuido de 502 a 298.
La respuesta estatal no fue únicamente sanitaria y regulatoria. También incluyó instrumentos para facilitar la reorganización financiera y productiva del sector.
De esta manera, durante una de las mayores crisis sanitarias de la salmonicultura chilena, el Estado participó mediante regulación, fiscalización y apoyo financiero indirecto.
DFL N.º 15: otro fondo público para las regiones extremas
Otro instrumento relevante es el Decreto con Fuerza de Ley N.º 15, de 1981, creado sobre la base del artículo 38 del Decreto Ley N.º 3.529, de 1980.
El DFL 15 estableció un Fondo de Fomento y Desarrollo para regiones extremas, destinado a bonificar inversiones y reinversiones productivas de pequeños y medianos inversionistas.
La normativa fue posteriormente refundida mediante el DFL N.º 3, de 2001, y modificada, entre otras normas, por la Ley N.º 20.655. La Tesorería General de la República lo reconoce actualmente como uno de los principales egresos no tributarios que fiscaliza en materia de incentivos territoriales.
La Ley 20.655 estableció, para determinados períodos, recursos de hasta $2.500 millones anuales para bonificar inversiones y reinversiones productivas de pequeños y medianos inversionistas en las regiones y provincias beneficiadas.
Sin embargo, aquí nuevamente hay que evitar una simplificación: no todo el Fondo DFL 15 corresponde a salmonicultura. Es un instrumento transversal para determinadas actividades productivas y, por lo tanto, sólo debe atribuirse al sector cuando existan antecedentes que acrediten que una empresa salmonera específica recibió el beneficio.
No todos los beneficios son “subsidios salmoneros”
Esta distinción es fundamental para comprender correctamente la discusión.
Podemos ordenar los mecanismos en cuatro grandes categorías:
1. Subsidios o bonificaciones directamente vinculados a empresas salmoneras.
Aquí se encuentran, por ejemplo, los $67.093 millones de bonificación a la mano de obra recibidos por 31 empresas salmoneras entre 2004 y 2023.
2. Regímenes territoriales utilizados por empresas salmoneras.
Es el caso de la Ley Navarino, donde Nova Austral constituye un ejemplo documentado de gran magnitud.
3. Beneficios tributarios.
La Ley Austral N.º 19.606 permite utilizar créditos contra el Impuesto de Primera Categoría para determinadas inversiones en Aysén, Magallanes y Palena. Existen antecedentes de empresas y proyectos vinculados a la salmonicultura que han utilizado o evaluado este beneficio.
4. Garantías o coberturas de riesgo.
El programa CORFO de 2009 destinado al clúster del salmón tenía un fondo de cobertura de $80.400 millones. No es correcto presentarlo como $80.400 millones entregados directamente a las salmoneras, porque su mecanismo consistía en cubrir parcialmente el riesgo financiero de operaciones de crédito.
El Estado como regulador, fiscalizador y también como soporte económico
La historia resulta particularmente interesante desde una perspectiva ambiental.
La salmonicultura opera sobre ecosistemas marinos donde existen procesos naturales complejos y donde los centros de cultivo concentran grandes cantidades de peces. Además, los salmones cultivados industrialmente en Chile corresponden principalmente a especies introducidas, no originarias de los ecosistemas australes.
En consecuencia, el Estado cumple simultáneamente varias funciones: entrega incentivos económicos, establece las reglas de operación, fiscaliza la actividad, mantiene programas sanitarios y debe intervenir frente a episodios de enfermedades o contingencias ambientales.
La crisis del virus ISA constituye un ejemplo de esta situación. Después de la aparición de la enfermedad, el Estado fortaleció los programas sanitarios y estableció mecanismos obligatorios de vigilancia y control. En 2008, Sernapesca aprobó mediante resolución un Programa Sanitario Específico de Vigilancia y Control de la Anemia Infecciosa del Salmón.
El reciente caso detectado en el centro Izaza, en Aysén, vuelve a recordar que la dimensión sanitaria continúa siendo parte central de la relación entre la industria y el Estado.
¿Cuánto ha aportado realmente el Estado?
Esta es probablemente una de las preguntas más difíciles de responder.
No existe una cifra única que permita decir: “el Estado chileno ha subsidiado a la salmonicultura en X cantidad de pesos desde su nacimiento”.
La razón es sencilla: los mecanismos son diferentes, tienen beneficiarios diferentes y fueron creados en distintos períodos.
Además, existe una importante diferencia entre:
- dinero transferido directamente;
- bonificaciones;
- créditos tributarios;
- exenciones;
- franquicias aduaneras;
- garantías estatales;
- cobertura de riesgos;
- programas generales para zonas extremas;
- y gasto público destinado a fiscalizar y controlar la actividad.
Sumarlos mecánicamente produciría una cifra engañosa.
Lo que sí puede afirmarse documentalmente es que existen múltiples mecanismos estatales que han beneficiado a empresas salmoneras durante décadas.
Entre los antecedentes cuantificados destacan los $15.306 millones recibidos por 24 empresas salmoneras entre 1991 y 2002, los $67.093 millones recibidos por 31 empresas entre 2004 y 2023 mediante la bonificación a la mano de obra, los $155.366 millones recibidos por Nova Austral mediante la Ley Navarino entre 2001 y febrero de 2024, y el fondo de $80.400 millones de cobertura CORFO creado para el clúster salmonero en 2009.
Estos montos no deben sumarse como si fueran equivalentes, porque corresponden a instrumentos distintos y, en el caso de CORFO, a una capacidad de cobertura y no necesariamente a transferencias efectivamente pagadas.
El costo que no aparece en la contabilidad empresarial
Desde una perspectiva ambiental, la discusión no termina en el monto de los subsidios.
Cuando el Estado financia parte de los costos laborales, entrega beneficios tributarios, bonifica inversiones o asume una fracción del riesgo financiero, existe una transferencia de recursos o de riesgos desde el sector público hacia determinadas actividades económicas.
La pregunta ambiental consiste entonces en determinar si esos incentivos han incorporado adecuadamente los costos ambientales y sociales asociados a la actividad.
¿Se ha evaluado suficientemente el costo de los escapes de salmones?
¿Quién asume los costos de las enfermedades que afectan a los cultivos?
¿Qué ocurre con los residuos orgánicos bajo las jaulas?
¿Qué costos tiene para el Estado la fiscalización permanente?
¿Qué ocurre con los ecosistemas cuando una actividad industrial se desarrolla en áreas de alto valor ecológico?
¿Los beneficios fiscales están condicionados de manera suficiente al cumplimiento ambiental?
Y, sobre todo, ¿qué parte del riesgo económico de una actividad privada termina siendo asumido por el conjunto de la sociedad?
Estas preguntas no implican desconocer la importancia económica de la salmonicultura ni el empleo que genera en regiones australes. Significan incorporar al análisis elementos que muchas veces quedan fuera de las estadísticas de producción y exportación.
Una historia que todavía continúa
La legislación de zonas extremas continúa vigente en distintas formas. La Ley 19.853 mantiene la bonificación a la contratación de mano de obra hasta 2035, mientras la Ley Austral contempla mecanismos cuyo uso tributario puede extenderse hasta 2045 en determinadas condiciones.
Además, la Dirección de Presupuestos continúa registrando en 2026 la Bonificación a la Contratación de Mano de Obra Ley N.º 19.853 dentro del programa presupuestario de subsidios del Tesoro Público.
Esto significa que la discusión sobre el apoyo estatal a las actividades productivas de las zonas australes no pertenece solamente al pasado.
La salmonicultura chilena ha pasado de ser una actividad relativamente pequeña a convertirse en una industria exportadora de escala mundial. Durante ese proceso, el Estado ha creado y mantenido distintos instrumentos destinados a estimular la inversión, el empleo, el financiamiento y el desarrollo de las regiones donde se concentra la actividad.
Por eso, la pregunta ambiental y social no debería ser simplemente cuánto exporta la industria.
También corresponde preguntar cuánto apoyo público ha recibido, qué riesgos ha asumido el Estado, qué beneficios han obtenido las comunidades locales y cuáles han sido los costos ambientales asociados a este modelo productivo.
Porque cuando una industria privada se desarrolla durante décadas utilizando recursos naturales, infraestructura pública, fiscalización estatal y distintos mecanismos de incentivo económico, conocer la magnitud de esos apoyos no es solamente una cuestión contable.
Es también una cuestión de transparencia, justicia territorial y responsabilidad ambiental.
Principales normas y mecanismos a considerar
| Norma / instrumento | Año | Tipo de apoyo | Relación con salmonicultura |
|---|---|---|---|
| DL N.º 889 | 1975 | Bonificación laboral e incentivos territoriales | Antecedente histórico de los subsidios de zonas extremas |
| DL N.º 3.529, art. 38 | 1980 | Fondo de Fomento y Desarrollo | Base del posterior DFL 15 |
| DFL N.º 15 | 1981 | Bonificación de inversiones/reinversiones | Fondo para regiones extremas |
| Ley N.º 18.392, Ley Navarino | 1985 | Bonificación, franquicias tributarias y aduaneras | Uno de los principales instrumentos utilizados por empresas de Magallanes |
| Ley N.º 19.606, Ley Austral | 1999 | Crédito tributario a inversiones | Aplicable a inversiones en Aysén, Magallanes y Palena |
| Ley N.º 19.853 | 2003 | Bonificación a la contratación de mano de obra | 31 salmoneras recibieron $67.093 millones entre 2004-2023 |
| Resolución CORFO N.º 70 | 2009 | Cobertura/subsidio contingente a créditos | Fondo de $80.400 millones para el clúster del salmón |
| Ley N.º 20.434 | 2010 | Reforma del régimen acuícola y sanitario | Surge en contexto posterior a la crisis del ISA |
| Ley N.º 20.655 | 2013 | Extensión y modificación de incentivos a zonas extremas | Extendió la bonificación laboral y otros incentivos |
| Ley N.º 21.210 | 2020 | Modificaciones tributarias | Introdujo modificaciones a la Ley 19.853 |
| Presupuesto estatal 2026 | 2026 | Mantiene asignación para Ley 19.853 | Confirma continuidad presupuestaria del beneficio |
Una precisión necesaria
Los antecedentes permiten demostrar la existencia de apoyo estatal, pero no sería metodológicamente correcto afirmar que todos estos instrumentos fueron creados “para salvar a la industria salmonera”. Algunos fueron diseñados para las zonas extremas en general, otros para empresas de determinados tamaños y otros fueron creados específicamente para el clúster salmonero, como la cobertura CORFO de 2009.
La evidencia más sólida está en los montos efectivamente identificados por beneficiario y período. Por eso, para una investigación más profunda sería necesario construir una base histórica empresa por empresa, cruzando registros de TGR, CORFO, SII, Dipres y eventualmente Transparencia, para determinar cuánto recibió cada salmonera por cada mecanismo y evitar duplicidades.
Ese cruce permitiría pasar de la discusión general sobre “subsidios a la salmonicultura” a una verdadera radiografía del dinero público que ha acompañado a la industria durante las últimas décadas.